“为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。”近日，自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称“《指引》”），对城市更新的容积率限制进行了新的说明。
近期出台的一系列文件中，多次点名老旧小区改造实施细节。城市更新实践多年后，现在有哪些经验可循？是不是能够实现老旧小区的可持续运营？社会资本参与城市更新的程度如何，面临怎样的难点、堵点？这些都是业界十分关注的问题。
愿景明德（北京）控股集团有限公司（以下简称“愿景集团”）是目前为数不多的专门干城市更新的非公有制企业，且已经有了诸如劲松小区这样的成功案例。近日，《中国经营报》记者正常采访了愿景集团董事长陶红兵，试图解答上面的疑惑。
在“留改拆”原则之下，充分的利用老旧小区的原有住宅、设置、配套是摆在最优先位置的。但在“少拆多改”背景下，老旧小区如何能做到“旧貌换新颜”？管道线路升级、加装电梯、消防改造、新增停车位……面对老旧小区，愿景集团已经有了相对成熟的评估和改造模式。
陶红兵介绍，在接到一个老旧小区项目的时候，设计师首先会在小区整体走一遍，大概就能判断出需要改造的部分。再用无人机航拍一下小区全貌，整理出现存问题，就能给出初步的改造方案。方案得到政府的认可后，在做详细设计前，再入场进行细致的踏勘校验，制订更为详细的改造方案。如此一来，能够极大地节省前期论证成本，提高了工作效率。
在老旧小区里，居民对小区功能的要求在增加，此外，小区里的锅炉房、自行车棚又渐渐失去原有作用。如今，已经有了很多“旧地新用”的案例。
例如，在北京大兴区兴丰街道三合南里，有一座已经失去原有功能的锅炉房。愿景集团结合周边需求，将锅炉房改造成了能够辐射15个社区、10万居民的综合便民服务中心。服务中心里面不仅有了生鲜超市，还有裁缝铺、理发店、咖啡屋、书吧。原有锅炉房的主体建筑没有拆除，经改造后成了这些新增空间。
陶红兵和记者说，在老旧小区的可持续运营方面，公司已探索出很多得到过验证的方式，比如收取物业费、停车费、场地运营费、增值服务费等。这些经营模式虽然利润微薄，但如果能按照既定方案运行，在达到一定周期后依然可以覆盖改造成本。
愿景集团的可持续运营经验不是一家之谈，目前已确定进入了一些官方文件。2021年北京发布的《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》中，就提出了引入社会资本的多种方式，比如提供专业化物业服务、“改造+运营+物业”模式、作为实施主体参与等。2022年北京又提出，利用拆违腾退的空地和低效空间吸引社会资本，补建养老、托育、体育、社区食堂等公共服务设施。
本次发布的《指引》中，也明确支持盘活利用存量低效土地，如鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。
不过，老旧小区改造后的运营目前还面临的一个问题是，在对一个小区进行大量的基础设施改造投入后，想收回成本往往需要一二十年的周期，这对社会资本来说承压时间过长。更为尴尬的是，在一些老旧小区，即使是常见的物业费、停车费，收缴也很有难度。“一些居民几十年都没有交过物业费、停车费，改造过后向他们收费，他们还是不能接受。”陶红兵表示。在这方面，社会资本目前还比较无奈。
除了费用收取难之外，在陶红兵看来，老旧小区改造还有很多挑战。比如，老旧小区改造往往涉及多个部门的规划修改，但不同部门之间的协调很难。
陶红兵向记者举了一个例子。多数老旧小区里停车位很紧张，也有很多消防隐患，但小区外有大量的公共绿化用地。如果能将公共绿地改为停车位，同时将小区里紧凑的停车位改为绿化用地，这样停车位和消防问题都可以迎刃而解。但因为这样的一拆一增会涉及园林局、交警大队等很多部门，就会很难处理。诸如这样的跨部门协调工作常常给执行公司能够带来很大的阻碍。
可喜的是，《指引》也注意到了这样的协调问题，并给出了新的指引：在城市更新中对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状为底线进行更新，并鼓励对现行规划技术规范进行适应性优化完善。
国家发展和改革委员会于近日印发的《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》中也提到，各地可结合实际加强统筹指导，鼓励以城区、街道等行政区域为单位整合辖区内项目，统一开展前期工作。而这些统筹工作，正是城市更新企业所盼望且必需的。
如今，城市更新早已不是一个新词。这项工作给居民生活、城市面貌、区域活力带来的升级效果是显而易见的。
《指引》也从土地利用的角度肯定了城市更新的价值：在我们国家的经济由快速地增长阶段转向高水平质量的发展阶段，城市更新成为国土空间全域范围内持续完善功能、优化布局、提升环境品质、激发经济社会活力的空间治理活动，是亟须坚持国土空间规划引领、加强规划与土地政策衔接、统一和规范国土空间用途管制的重要领域。
二三十年前建设的房子以低矮的楼房、平房为主，容积率较低。随着城市的快速扩张，人口密度随之增加，附属设施也慢慢变得多。在老旧小区改造过程中，原有容积率已经没办法满足小区的要求。
除了针对增设附属设施的容积率规定外，《指引》中还明确：为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。
事实上，对容积率调整的诉求，很多地方期盼已久。比如，成都市武侯区中央花园二期业主申请进行小区“自拆自建”，同时增加室内面积。但很多业主拿不出重建的资金，就有人提议提高小区容积率到3.5，如此一来承建企业能有多出来的新房可供销售，以此对冲重建成本。但多种原因之下，此前容积率调整的申请并未被批准。
中指研究院顾问咨询部运营总监吴建钦指出，此前城市更新的主体对土地复合利用、容积率核定、建筑规模统筹、技术标准等方面存在较多政策诉求，《指引》进一步明确了支持举措，为各地相关管理部门构建与城市更新需求相匹配的技术和管理标准、提高审批效能提供了依据。
